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增量配电网是新一轮电力体制改革的产物，有效推进试点项目对于各试点业主及地方政府都具有探索性和挑战性。以增量配电业务相关政策为基础，结合前人的研究成果，对增量配电业务的内涵进行了再解释，并联系试点电网规划、业主招标及建设经营等实际情况，分析了增量配电业务改革过程中出现的主要矛盾。从地方政府、电网企业、投资业主3个角度探讨了其主要解决办法。 （来源：微信公众号“电力法律人茶座” ID:dlflrcz 作者：苗雨新、刘远鹏等） 增量配电网是新一轮电力体制改革的产物，国家鼓励以混合所有制方式发展配电业务。配电业务向社会资本放开，旨在通过引入多元化资本，有效提高配电网建设运营效率和用户服务质量，提升发展活力。由于增量配电网是新生事物，有效推进试点项目对于各试点业主及地方政府都具有探索性和挑战性。虽然国家发改委、国家能源局颁布的相关文件明确了增量配电业务推进的方向和原则，但仍存在较多细节性问题亟需解决。 通过三批次试点进展情况来看，试点推进过程主要出现了业主优选不公平、电网企业不配合、试点前景不明朗、价格机制不明确、盈利模式不确定以及项目收益不可观等问题。业内专业人士对增量配电业务实施过程中出现的问题进行了深入研究。叶玲节等人对增量配电业务投资主体类型及盈利模式进行了分析；黄李明等人对增量配电业务的放开方式、价格机制、招标标准进行了探讨；罗琦和宋枫对增量配电网的配电价格、定价机制进行了深入探讨；侯佳等人对业主遴选、运营模式、输配电价核定等关键问题进行了研究；马倩等人从电网企业角度出发，对投资增量配电网的风险性进行了探讨。 本文以增量配电业务相关政策为基础，结合前人的研究成果，联系试点实际情况，分析增量配电业务改革过程中出现的主要矛盾，并探讨了主要解决办法。 01 增量配电业务的内涵 根据电力体制改革的相关文件精神，配售电业务有序向社会资本放开，鼓励以混合所有制方式发展配电业务。简而言之，增量配电业务就是允许除电网企业之外的其他社会资本进入配电业务。根据《有序放开配电网业务管理办法》(以下简称“《管理办法》”)，增量配电业务可总结为：除电网企业之外的其他社会资本已投资、建设、运营的存量配电网业务和未来投资、建设、运营的配电网业务；电网企业与其他社会资本以混合所有制形式投资、建设、运营的配电网业务及在存量基础上的增容扩建。同时，增量配电网的电压等级原则上不超过110 kV，但对于工业园区、经济开发区等局域电网则不超过220（330）kV。 从个别试点项目推进过程中了解到，当地电网企业及投资主体误认为《管理办法》对增量配电业务的解释是指存在电网企业存量资产的区域不能列入增量配电网试点范围。此观点混淆了增量配电业务和增量配电试点的概念。 《管理办法》的初衷是除电网企业持有的存量资产外，其他拥有配电网存量资产绝对控股的公司（高新产业园区、经济技术开发区、地方电网、趸售县）未经营配电业务的，其投资建设的存量资产可视同增量资产处理。换句话说，这些拥有配电网存量资产绝对控股的公司可以直接申请开展配电业务，符合售电公司准入程序后进而开展售电业务，自主经营拥有配电网运营权的售电公司与电网企业具有同等的市场地位。况且国家公布的试点基本都存在电网企业存量资产，完全空白的区域基本没有，所以试点范围可以包括存量和增量配电网资产。 02 增量配电业务改革的 进展情况 截至目前，全国共有320个增量配电业务试点，分布于全国30个省区市和新疆生产建设兵团。其中，河南省最多，达22个，其次是甘肃省、陕西省和湖南省，具体如表1所示。 三批次试点中，确定业主的试点约占试点总数的32%；电网公司控股的试点约占试点总数的44%，除电网企业外其他央企控股的试点约占试点总数的18%，民营企业控股的试点约占试点总数的25%，如图1所示。 由此可见，电网公司在增量配电业务改革中仍占据绝对地位，民营企业的参与度高于除电网企业之外的央企。 两部委在对各试点项目进行实地走访调研时发现了若干突出问题，主要表现在试点推进过程中电网企业在存量资产处置、配电区域划分、新增电网系统接入等环节不配合，政府优选业主不透明、不公平等。 2018年10月，国家发改委对试点项目进展缓慢和问题突出的地区进行了约谈，旨在敦促各试点项目早日落地见效。随后，两部委通报了第一批试点项目进展情况，并要求试点项目必须以市场化方式确定投资业主，响应中央电改文件精神向社会资本放开增量配电业务，同时不建议电网企业或当地政府投资平台控股。 针对调研中发现的电网企业拒绝向增量配电网提供电力来源问题，要求电网企业应提供增量配电网系统的公平接入服务，尤其是对电网企业未参股的项目，禁止电网企业封锁增量配电网接入大电网所必备的相关信息或变相阻挠系统接入。可见，在增量配电业务改革过程中激发了许多矛盾，也制约了增量配电业务的健康发展。 03 改革主要矛盾分析 改革方向与电网企业利益的矛盾 新一轮电力体制改革通过在发电侧、售电侧和用电侧建立多元化市场主体，恢复电力的商品属性，从而提高电网的运营效率和服务质量。它打破了电网企业电力输配、电量统购统销的垄断，重新定义了电网企业在电力市场中的功能及盈利模式，将电网企业利益进行了再分配。 增量配电网各试点批复时均有电力用户的存在，也相应配套建设了电力设施，并以电网企业投资建设居多，配电网完全空白的试点基本不存在，而增量配电网的发展势必会侵占电网企业的市场份额，影响电网企业利益。因此，电网公司在增量配电网试点推进过程中大多不配合，要求控股试点。从图1的统计结果可以看出，电网企业控股的试点接近50%，且电网企业未参与的试点也多因电网企业的不配合至今未开工或施工完成后停滞不前。 自增量配电改革相关办法推出以来，发电企业为拓宽业务领域，实现“发-配-售”一体的业务格局，参与增量配电业务的积极性很大，况且发电企业较其他社会资本具备更为丰富的电力技术经验、较强的保底供电能力和雄厚的资金保障能力，是增量配电业务的优质业主。因此发电企业的参与有利于增量配电改革的推进，但因牵涉到自身发电计划、调度等与电网企业的相关利益，许多发电企业逐渐退出了增量配电业务的竞争。 从各试点进展情况看，来自电网企业的阻力主要表现在电网企业干预招标、存量资产处置困难、配电区域划分不清以及系统接入设置障碍等。若招标环节妥协于电网企业，使其控股试点的决策权仍然在电网企业手中，将导致试点改革失去意义；若电网企业存量资产不能得到妥善解决，配电区域无法理清，则业主将无法申请电力业务许可证，工作无法开展；若剔除电网存量资产的供电区域，很多园区可供增量配电网发展的空间非常有限，则项目无法取得合理收益，试点无法存活。 |
