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理性认识中国社会大转型过程中的“农房改造”和“撤村并居” ——我的调查和分析 黄少安 一、我看到的农房改造和撤村并居 近期一些媒体发表一些专家关于农房改造和撤村并居的意见，提出了一些问题，引发了众多议论和批评，好像有否定之势。我不想与任何人争论，只是把我所看到的事实和我的认识告诉大家。我和我的团队从2006年开始对全国所有粮食主产区和部分非粮食主产区粮食种植的成本收益和种粮直补效应进行大样本入户调查，顺便调查农村的拆迁补偿。从2008年开始，在“新农村建设”的背景下专门实地考察农房改造和撤村并居。从2011年开始，为了完成有关征地补偿的国家重大课题，专门调查各种征地补偿和农房改造。从2019年开始，又在“乡村振兴”大背景下实地调查农房改造和撤村并居。 首先，几个基本的、相关却不等同的概念，同时也是现实中相关或相似、实际上不同的事实，有必要澄清。现在一些专家和网民都把撤村并居、村改居、合村并居、合村并镇、农房改造、农房拆迁等混同起来说事，其实是既有联系、又有区别的。撤村并居或村改居、合村并居和合村并镇，是农村社会组织制度或组织形式的改变，有些大村本来人就多，又相对集中，把村委会改称居委会，就是 “村改居”；如果几个村合并成立一个居委会就是“合村并居”或“撤村并居”；“合村并镇”就是把原来几个村、甚至几个乡合并成一个“镇”，从而改成“镇委会”。一般情况下，已经设市的地方，改成“居委会”，没有设市的地方，只能改成“镇委会”。居委会和镇委会是我国城市和城镇的社区划分和管理体制，村改居和村改镇，显然是顺应城市化、向往城市化、追求城乡一体化的社会组织转型。 上述社区组织形式的改变，有些同时包含了“农房改造”和农民的集中居住，有了农村物理面貌的改变，有些并没有相应的物理面貌的改变，只是村委会改成了居委会而已。例如，南方多数地区改成居委会或镇委会后，农民的房子没有改造和变动。北方地区同时包括“农房改造”的比例高一些，也有不动房子的“村改居”，山东也有这种情况。“农房改造”有不同原因，而且不一定都有“村改居”或“村改镇”。为了整理宅基地、提高农民居住集中度、改变和改善农民居住质量的“农房改造”是有的，而且近年来比例比较高，农房改造以后社区组织形式有变的、也有不变的，不管变不变，农民还是农村户籍。也有农房改造不是为了宅基地整理和集中居住和提高居住质量，而是因为工程移民、城市扩张移民、产业园区移民等，实际上就是农房拆迁和补偿安置问题，当然，这种情况客观上也可能整理了宅基地和节约了土地、提高了居住集中度和居住质量。 我们讨论问题、发表看法时，很有必要把上述情况分开，否则，容易误判和误导。有农房改造的撤村并居（改居）或并镇，主要有以下几类： 第一类是城市扩张型农房改造和撤村并居，可谓是直接城市化导致的。中国处于快速城市化时期，这一类情况是很多的。原来城市周边村庄的耕地和农民的宅基地及其房产被政府征用，或者一些村庄被新城区包围起来（城中村），一段时间后也被纳入城市建设或改造规划。这种情况下，农房会被改造，政府会按城市规划建造新房子安置村民，耕地、荒地、宅基地及其房产，政府都会按较高标准补偿村民，村民会被转化成城市居民，村委会会被改为居委会。农民总体上是非常期望这种拆迁补偿的，因为有多重好处（住新房、比较高甚至非常高的补偿款和城市户籍以及由此带来的城市公共服务），但是，过程中也会有矛盾，农民总希望补得多一点，而且会横向和纵向攀比，个别钉子户要天价、不配合。一方面总有一些矛盾或不满（不是因为自己吃亏，而是觉得别人的好处更多），另一方面强烈盼望政府拆迁改造。这种情况，基本上100%“村改居”。 第二类是产业园区（也包括校园等）或单独的投资商占地、占村导致的农房改造和村改居或改镇，可谓是直接的工业化导致的。一般由政府出面征地建设产业园区或大学园区等，占地、占村、占农房，需要拆迁、安置、补偿，往往也会撤村或合村改居。这一类情况，农民的态度及其收益情况几乎与第一类相同。也有不由政府征地（但是要经过国土资源管理部门）补偿，一些投资商、尤其是一些大型国有企业直接与村民发生关系，这类情况与政府征地、拆迁、补偿以及村民的态度差不多，可能投资商的补偿标准更高，往往还有安置部分村民在企业就业的补偿方式。其实这一类多数还是出现在城市周围的，农房改造后的“村改居”比例也是比较高的。 第三类是工程（水利工程、高铁高速公路、机场等各种基础设施建设）移民导致的农房改造和村改居或改镇。几乎都是政府出面征地、拆迁、安置和补偿。如果发生在城市周围地区，“村改居”的比列比较高，发生在偏远地区，可能有与别的村合并的情况，一般不改村的组织形式，还是村委会，如果规模很大，也有多村合并直接统一建设小镇，从而“村改镇”。这类情况下，村民的收益情况和态度基本与第一、二类一致。 现实中，上述三类农房改造和拆迁补偿过程中，都难免 有个别环节、个别人有意见，甚至闹出事情，媒体也有报道。有些是由于工作没有做细造成的，有些是由于个别农民不理解或故意闹出一些动静，例如，山东某个村，农房改造过程中，有个村的村民闹的原因是不按照库区移民标准补偿拆迁的房子，而离其很近的一些是按照库区移民标准补偿的。实际情况是：库区是有离水库多少米为标准的，标准之内是库区补偿标准，之外就不能执行库区移民补偿标准，离得很近也不行，就像高考划线一样。基层干部是坚持原则和标准，村民不愿意，于是与基层干部闹起来，村民先动手，干部也年轻气盛还手了。村干部还手当然不对，但是，村民是没有道理的，而且只是极个别事件，不值得媒体渲染，更不能拿来当做讨论农房改造和撤村并居是否应该、合理的依据。 第四类是专门针对农村宅基地占用土地（尤其是耕地）多、人口减少、村庄衰落、农房质量差从而生活质量低、基础设施难以有效建造、组织松散等多种因素，进行农房改造、农民集中居住、撤村或合村并居。这一类情况又大体分为两个阶段或两个高潮，两个阶段目标一致，但是实施条件和具体操作有所不同，成效和问题及其原因也有所不同。 第一阶段, 2005年10月，中共十六届五中全会提出建设社会主义新农村，开始实施“新农村建设”的战略，提出了农村“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的具体要求。全国很多地区在此背景下，从2007年左右开始进行农房改造、撤村并居，以便加速城乡统筹、村容整洁和节约宅基地。这一阶段呈现出以下特征： |
