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1985年9月，由晋冀鲁豫四省交界区域的11个城市、5个地区，成立了“中原地区经济技术协调会”（即中原经济区）；1986年3月，淮海经济区成立，范围涵盖徐州、连云港、济宁、菏泽、临沂、商丘、宿州、淮北等苏鲁豫皖四省接壤地区20个地级城市。 自1986年国务院颁布《关于进一步推动横向经济联合若干问题的规定》以来，此类区域经济合作组织最多时超过100多个，目前仍处于活跃状态的还有三分之一。然而三十多年来，此类区域经济合作组织一直停留在“自拉自唱”阶段，难以上升到国家战略。 例如，在过去的三十多年中，淮海经济区各成员市始终抱有将其发展纳入国家战略的强烈诉求，并积极争取国家和所在各省的支持以及社会各界的关注，但直到2018年11月国家发改委正式印发《淮河生态经济带发展规划》，明确提出北部淮海经济区，才真正上升到国家战略层面。 淮海发展研究院院长沈正平告诉《中国新闻周刊》，由于省际边缘区的特殊性，特别是隶属于多个省级行政区管辖，存在各自利益诉求甚至冲突，矛盾和问题多，统筹协调难度大，因而通常难以在较短时间内上升到国家战略层面。 在省际区域经济协作中衍生出的最大难题，就是跨行政区协调问题。 首都经济贸易大学教授安树伟认为，省际边缘区经济协作的难点就是协调成本太高。他说，省际边缘区遇到的跨省际协调问题，是区域内几个地级市间无法解决的。 中国社科院城市发展与环境研究中心研究员牛凤瑞认为，中国的经济体制还是以行政配置资源为主的体制，市场经济在配置资源过程中决定性作用尚未发挥到位，这造成行政配置资源的权力还是过大，地方政府之间进行区域协作受到上级的行政干扰太大，“不可能不受到上级行政部门的掣肘”。 在省际区域经济协作中另一个协作难题是，区域内各成员市“心难齐”。 回溯各经济协作区成立的动因，大多由区域内某个城市“挑头”。例如，河北邯郸市倡议成立中原经济区；江苏徐州市倡议成立淮海经济区；黄河金三角区域协作，运城市的积极性最高。这类城市往往是区域内经济实力较强的城市，有着打造区域中心城市，争当“龙头”的愿景。 在淮海经济区，徐州一直是该地区经济实力最强的城市。2018年徐州GDP为6755亿元，但并没能与区域内位列第二的盐城、第三的济宁拉开差距，以目前徐州的经济实力也未有能力辐射淮海经济区全域。在中原经济区，与徐州定位相似的邯郸也面临相似的“尴尬”。 淮海经济区属于典型的“弱弱型”省际边缘区。2018年，该区域10个市以全国5％的人口，仅创造了3.6％的GDP，且受行政、利益、规划等多种因素的制约，该区域经济发展水平与周边的长三角城市群、皖江经济带、山东半岛城市群等相比仍较滞后。 在“弱弱型”省际边缘区，各成员市对中心城市的认同度较低是一个共性问题，且伴随着城市间对区域中心城市的互相争夺。 据媒体报道，此前，淮海经济区的济宁，就曾和徐州有着“一哥之争”。2017年初，济宁淮海经济区中心城市定位获山东省政府批复，但仅仅半年后，徐州被国务院批复确立淮海经济区中心城市地位，“龙头”之争也就此落槌。而该区域内实力较弱的成员市，如商丘、菏泽则选择在淮海经济区与中原经济区之间“左右逢源”。 牛凤瑞表示，区域合作并未纳入官员的考核体系中，对主政官员政绩来说，区域合作权重较小。省际边缘区的跨省协作，各地市“完全可以不买账”。 协同机制如何建？ 为了解决省际间的协调问题，跨行政区的区域合作常见的做法是建立市长联席会议，并设立一个联络的常设机构。 2008年，“中原经济区市长联席会”成立，实行轮换制，每年一轮换，并将联席会办公室设在邯郸市。淮海经济区也建立了市长联席会议，并设立一个联络的常设机构——淮海经济区经济开发联合会联络处。 河南省社科院区域经济研究中心主任、研究员任晓莉认为，此类联席会经验成绩谈得多，而如何解决协作问题，则谈得不多。多位学者认为，此类以对话、协商方式，而非制度性的合作机制缺乏执行力和约束力，仅仅是城市的联合，使得组织较为松散。 中国区域经济学会副理事长兼秘书长陈耀告诉《中国新闻周刊》，这类合作组织对加强合作有一定效果，但是涉及重大项目、对地区利益关系较大的项目事项时，“大家还是互不相让”。 多位学者亦表示，由国家层面成立省际边缘区协调机构的可能性极小，但是可以在省际协调机制上做一些探索。中国区域经济学会副会长肖金成认为，省际边缘地区的地级市想要和邻省的地市进行区域合作，合作机制建立比较难，需要在体制机制上做一些探索。他建议通过经济区来弥补行政区分割问题，加强地方政府之间的联系。 此外，跨省协调机构的建立还涉及一个管理半径问题。肖金成告诉《中国新闻周刊》，跨行政区的协调机制，绝不是简单的行政合并，也不是分成若干个行政区，而是要建立行政区和经济区两套体系。 陈耀认为，合作组织是一个协调机构，由政府来协调只是其中的一种方式。除了政府以外，还可以由社会协调，比如由商会、协会对企业进行协调，加强联系和合作。 淮海发展研究院院长沈正平认为，类似苏浙皖沪“三省一市”抽调人员成立长三角区域合作办公室，这种做法可能会成为新趋势。 事实上，在2018年12月的首届淮海经济区协同发展座谈会上，建立了决策层、协调层和执行层“三级运作”的区域协同发展新机制。 一是区域战略决策机制。建立淮海经济区协同发展座谈会制度，作为推进区域协同发展的决策机构；成立淮海经济区协同发展办公室，各市派驻专职人员入驻。 二是区域沟通协调机制。建立淮海经济区协同发展协商会议制度，协调推进区域协同发展座谈会研究确定的重大事项；建立专题工作协调机制，协商解决区域重点领域、重大项目建设中遇到的难点问题。 三是区域合作运行机制。建立重点专题领域合作机制，深化区域合作研究；协商组建区域立法协作联席会议，探索建立区域内各市立法协作机制。此外，还建立专家咨询参谋机制，为促进区域协同发展提供智力支持。 |
