|
既没有成熟的发展模式可借鉴，又缺乏产业基础，省际边缘区的“突围”无疑是一段艰难的探路 位于山西运城市平陆县与河南三门峡市之间的三门峡黄河公铁两用大桥。图/新华 省际边缘区突围 本刊记者/胥大伟 发于2019.10.23总第921期《中国新闻周刊》 今年7月28日，在湖北十堰市举办的中国区域经济50人论坛第十二次专题研讨会上，省际边缘区所面临的发展困境再度引发关注。 目前，中国共计有66条省级行政区陆路边界线，总长5.2万千米。在这些省际边界两侧共分布着 849个县（市），面积约占全国总面积的 47. 9％，全国约一半的贫困县分布于此。 省际边缘区大都处于各省经济体系的“末梢”，是经济发展中最容易被忽视的区域。这里不仅是地理上的边缘区，而且很难被纳入到高层次的区域发展战略之中。 面对发展之困，“抱团取暖”成了省际边缘地区谋求发展的重要路径。然而这并不意味着省际边缘区已经找到“突围”的出口，困局依旧待解。 被边缘的交界区 “山川形便，犬牙交错”的省界划分，使得中国的省区版图极不规则，省际边缘区则大多自然条件恶劣，并且交通条件相对落后。 例如鄂豫皖交界的大别山区，真正穿越内山的只有京九线河南新县到湖北麻城六十多公里路段，与铁路设施相配套的公路网也不够健全。复杂的地形地貌也影响了当地交通设施的建设，桥梁和隧道建设多、单公里投资高等诸多工程难点，放大了交通的制约因素。 由于生产生活条件恶劣，加上部分地区的工业发展限制，使得省际边缘地区经济很难内生发展，一度陷入“低水平发展的循环陷阱”，省际边缘地区也因此成了贫困的“根据地”。 根据国家公布的国家级连片特困地区名单，中国14个特困连片地区，有10个处于省际边缘区。以秦巴集中连片特困地区为例，该地区是典型的省际边缘区，范围包括河南、湖北、重庆、四川、陕西、甘肃六省市的80个县（市、区），集革命老区、大型水库库区和自然灾害易发多发区于一体，内部差异大、致贫因素复杂。 学者们认为，相比于自然地理和交通条件的制约，省际边缘区的发展困境更多是由行政分割造成的。 行政区划犹如一堵“看不见的墙”。墙内，地方政府为追求地方经济利益的最大化，采取行政手段强烈干预区域经济运行，从而导致地方保护主义盛行，企业跨区域发展受到严重限制。省际边缘区由于远离省会城市，容易被“边缘化”而成为政策“盲区”。 比如位于渝、鄂、湘、黔四省（市）交界的武陵山区，周边已形成武汉城市圈“两型”社会综合配套改革试验区、贵阳市国家级循环经济试验区、长株潭城市群“两型”社会综合配套改革试验区和成渝城乡协调发展综合配套改革试验区四大国家级经济板块。处于四大试验区包围之中的武陵山区，既无政策扶持，也享受不到周边各区的辐射。 中国社科院城市发展与环境研究中心研究员牛凤瑞接受《中国新闻周刊》采访时表示，中国一个省份面积相当于欧洲一个国家的面积，省份的经济结构体系独立性较强，省与省之间对区域经济协作的依赖度较低。行政边界对省际边缘区的“阻隔效应”要远大于“桥梁效应”。另一方面，由于地理位置偏远，省际边缘区很难接受省会城市经济辐射。在行政力量配置资源的模式之下，离省域内经济中心区越远，行政对其资源配置的欲望越低。 在行政边界的阻隔下，各省边界地区同省外地区来往存在严重的行政壁垒，导致基础设施、生产要素、服务体系、物流等方面都是“背靠背”地向着本省中心地带，而省际边界区则发挥着“隔离带”的作用。 宁波大学商学院教授钟昌标认为，地方政府总是想方设法将资源投入到周期短、见效快、利润高的产业和地区，每个省的中心城市往往是建设的重点。对于省际边界，省级政府一般不重视，甚至限制地方财政投入到边界区域。边界区域事实上充当了“献血者”角色，而中心城市则往往成为“要素海绵”，对地区产生极强的虹吸效应。 此外，行政分割造成省际边界区内经济摩擦频繁、省际间协调成本高，使得省际边缘区贸易成本居高不下。 国家发改委原副秘书长范恒山指出，一个省的边界地区，很容易因为地理边缘化而导致行政治理和政策治理边缘化，很容易造成与外界的封闭，带来恶性竞争。所以，绝大部分边缘地区发展不好的原因，一是内部行政治理边缘化，包括政策支持边缘化，二是外部邻省之间几个地区相互竞争，相互拆台。 淮海发展研究院院长沈正平认为，我国跨省际区域普遍存在行政壁垒，严重影响了商品和要素的有序流动及优化配置，因此推动这类区域协同发展必须破除行政壁垒问题。 沈正平告诉《中国新闻周刊》，行政壁垒产生的根源主要在于行政区划分割。在他看来，地方政府为谋取本地利益的最大化，依靠行政权力对市场进行不合理的干预，以行政区划为界限人为分割统一市场，形成了所谓的“诸侯经济”或“行政区经济”，其表现形式和主要手段就是“地方保护主义”下的各种制度性障碍。 以苏鲁豫皖四省交界地区的淮海经济区为例，该区域涉及4个省十多个地级市，加上市场发育不充分、成熟度较低，其行政壁垒问题比大多数省际交界地区更为突出。 不少学者认为，省际边缘区应该在建立合作的体制机制上做些探索。中国区域经济学会副理事长兼秘书长陈耀建议，省际边缘区远离中心城市，发展相对困难，通过抱团取暖，能够发挥各自优势，形成合力，使得地区形成合作发展。
徐州的一家购物中心。位于苏鲁豫皖四省交界区域的淮海经济区，范围涵盖徐州、济宁、临沂、宿州等20个地级城市。图/中新 自拉自唱的“抱团” 今年4月2日，山西、陕西、河南三省联合发布《加快晋陕豫黄河金三角区域合作工作实施意见》，山西的运城、临汾，陕西渭南和河南三门峡的“抱团”发展引发广泛关注。 这并非是三省省际边缘区的首次合作。2014年国务院就已批复《晋陕豫黄河金三角区域合作规划》，而黄河金三角的“抱团”发展则可追溯到上世纪80年代。 事实上，这并非是区域协作的新模式，一些省际边缘区已经进行了三十多年的合作探索。 |
