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第二个战略错误是奥巴马政府在重建后卡扎菲时期的政治秩序以及建立一个正常运转的政府方面并未发挥任何的实效。(讽刺的是，奥巴马曾在早些时候曾批评布什未能为后萨达姆时代的伊拉克进行妥善规划)倘若利用非军事手段,美国政府可以采取一些有用的措施，比如通过美国的训练任务帮助利比亚军队重组、增加联合国利比亚支助团的作用、设计利于社会和地区融合的选举制度以及限制埃及和海湾国家在2014年内战爆发前后的干预。 卡扎菲政权崩溃后，美国确实向利比亚提供了有限的援助，其中大部分用于治疗战斗中的受害者以及定位武器库存。2012年9月，威尔逊中心(Wilson Center)的一份报告提及了美国帮助利比亚的30个不同的非军事项目，重点包括制定新宪法、建立透明的司法体系、改善金融治理、促进经济增长以及保障化学武器的安全和销毁。但美国政府从来没有为这些措施筹集到足够的资金。而事实上，根据威尔逊中心(Wilson Center)的数据，从2011年的美国干预利比亚到2014年利比亚内战爆发之间的三年里，倘若实行这些措施，成本仅需2.3亿美元，相比较而言，美国在2011年3月至10月短短七个月时间内，在利比亚的军事行动成本高达10亿美元。不难发现，问题的症结在于非军事任务的重要性与其可用资金之间存在不匹配。 在2011年夏秋两季，美国及其盟友本可以通过诸多非军事方式停止战斗，帮助利比亚顺利实现过渡，但是由于缺乏计划、资金以及欲望，华府在使用非军事权力手段时犹豫不决，而这种情形在冷战后已然成为了常态。北约—阿拉伯联盟轰炸利比亚后不留下半点云彩，徒留利比亚人面对无垠的断壁残垣，而这进一步使得该地区逐渐变得不稳定，进而演化成为恐怖分子的新基地。奥巴马本人也对这次军事干预做出了最严苛的判断，他认为未能为后卡扎菲时代的利比亚做好计划是他总统任期内最严重的错误。 整个军火库 冷战后过度军事化令人吃惊的原因在于，美国政策制定者竟然未能从过去70年中吸取教训。美国取得冷战胜利并不是依靠军事实力，而是依靠更微妙的权力手段。冷战是在历史上最大规模的军备竞赛的背景下发生的，但美苏之间实际上从未发生过重大的直接军事冲突，只是在朝鲜、越南和其他地方发生了代理人战争。据大多数历史学家估计，苏联的直接行动造成的美军死亡人数不到200人。由于核武器的存在，若两国发生任何形式的热战则都将带来毁灭性的结果，因此美苏之间的竞争是通过代理人进行的，即使用非军事权力手段进行的。 自冷战结束以来，这些非军事手段已然被扔至一旁。但是，随着当今大国的军事扩张和现代化，如果美国足够聪明和幸运，那么其将会与中国在诸多非军事领域展开长期竞争，而那些在此之前动用过的非军事手段必须得到恢复和更新。 外交就像强大的军事一样，是增强国家实力不可或缺的武器。多年来，国会一直压榨国务院的资源(小布什政府除外)，而白宫也经常排挤该机构，不满足其所提出的预算需求。包括国务院内部人士在内的一些批评人士认为，由于国务院已经变得过于官僚主义，进行一场深远的改革势在必行。与此同时，任何加强美国非军事手段的努力，都必须以一个更强大的国务院为核心。 美国的经济实力提供了更多的非军事手段来实现“大棒加胡萝卜”政策。二战后，美国主导建立了以其为核心的、旨在加强国际经济协调的一系列机构，包括国际货币基金组织和国际复兴开发银行(之后其为世界银行的一部分)。在整个冷战期间，美国是自由贸易和全球贸易体系的主要倡导者。 但是冷战结束之后，美国对自由贸易的态度陡然发生了变化。国会难以批准自由贸易协定，即使对象是诸如加拿大、墨西哥等一些友好国家。相反，美国总统们开始把自身的经济实力视作为一种施加惩罚的手段。冷战结束以来，华府通过针对性贸易和金融限制等方式，对数十个国家实施了经济制裁，以谋求改变其国家行为。如今的特朗普更是对几乎所有多边组织都抱有敌意，并将美国的经济实力武器化，与盟友和对手展开关税战。 不仅如此，特朗普政府还试图削减对外援助。尽管公众一直对把钱花在国外而不是国内持怀疑态度，但不得不承认，这种援助仍是一个相当有效的手段。但冷战结束后，美国国际开发署(U.S. Agency for International Development)的规模不断缩小。1993年，当我从中央情报局(CIA)局长的位置上退休时，美国国际开发署(USAID)有超过1.5万名员工，其中大多数是在一些环境危险且恶劣的发展中国家工作的专业人员。但当我在2006年以国防部长的身份回归政府部门时，美国国际开发署的雇员已经缩减至3000人，其中大部分是管理承包商。 缩减美国国际开发署的规模意味着美国单方面放弃了一个重要的权力手段。相比之下，如今的中国更善于利用其发展项目来培养外国领导人，以增加接触机会和扩大影响力。“一带一路”项目便是个很好的见证，该项目在2019年涵盖了115个国家，预计成本超过1万亿美元。 冷战结束后，美国新闻署和美国的总体战略通信能力也同样遭到了削弱。冷战期间，美国新闻署成立了以图书馆为基础的全球网络，在其中存放在关于民主、历史、美国文化和其他各种主题的书籍和杂志。与此同时，该机构旗下的美国之音(Voice of America)不仅向全世界广播新闻和娱乐节目，还向数以百万计的民众提供客观性的时事新闻。总的来说，美国新闻署和它的许多分支机构和节目覆盖了地球上的每一个角落，而这恰恰是一个精致，且富有成效的权力手段。 然而，2001年美国新闻署被取消，剩余的机构被归化至国务院，而这一举措直接导致美国的公共外交与冷战时期相比失色许多。不同于中国和俄罗斯，当下的美国缺乏一种有效的战略来传达信息以及对抗竞争对手。 如今科技的发展使得早期的工具看起来像是史前产物，而各国的政府也凭借技术的优势试图干涉其他国家的事务。例如，俄罗斯发动了复杂的黑客攻击和虚假信息活动以干预2016年英国脱欧公投、2016年美国总统大选和2017年法国总统大选。虽然美国拥有同样的技术，但却缺乏一种应用它们的策略。 |
