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去年，南平成为全国唯一健全国有自然资源资产管理体制改革试点设区市。针对山水林田湖草等自然资源管理家底不清、权属不明、数据重叠三大突出问题，南平建立边界清晰、权责明确的国有自然资源资产管理体制，试点“生态银行” 近日，福建和顺矿业化工有限公司的雷总打算在浦城县山下乡青山村的屏峰硫铁矿开展矿山恢复治理工程，并开发旅游项目，面积约6000亩。哪些地块符合开发条件？以前，他得先到环保部门了解生态红线范围，然后去林业部门了解保护区范围，再去建设、国土部门了解建设规划、土地利用规划。而现在，雷总发现，只要在平板电脑上划出范围，图上各类国有自然资源数据、规划范围和管制边界信息一目了然，省去了来回跑部门的麻烦。 这一变化，缘于去年南平成为全国唯一健全国有自然资源资产管理体制改革试点设区市。在福建省、南平市国有自然资源资产管理局的共同努力下，南平推出的全省首个国有自然资源资产统一信息管理平台。针对“九龙治水”式的碎片化监管困局，南平率先破题，将山水林田湖草作为一个生命共同体，建立起边界清晰、权责明确、系统高效的国有自然资源资产管理体制，由一个部门来管理。 举要治繁，统一监管资源 在南平10个县市区中，浦城先行先试。在浦城县长沈晓文看来，土地、矿产、森林、水等资源分散在不同管理部门的多头监管模式，因所有者缺位、部门职责交叉等问题而造成管理效率低下，问题频出。 去年5月，浦城菜园圃采石场企业主黄君贤碰到了一件怪事。采石场于2005年通过政府招标挂牌成立，但矿区竟然违法了，中央环保督察发现部分矿区占用了19.4亩樟元山省级森林公园。黄君贤后来得知，采石场在办理手续时，主要打交道的是国土局，但林业部门在矿区批复之后在附近地区设立了森林公园，两个部门之间的数据交换壁垒，造成采石场违法。 “多数资源的所有权都属于国家所有，但到底由谁来代理行使所有者权利，在法律上缺乏明确的代表主体，国家所有权往往被虚置。”沈晓文说，建立统一行使国有自然资源资产所有权人职责的体制势在必行，由一个部门统一监管。 去年10月，我省试点实施方案出炉，省、南平市国有自然资源资产管理局当月设立。针对要管的家底在各部门手里、有多少家底等问题，县国土资源局局长陈小武说，省局创新推动、明确了采集的具体内容、统计口径、规范要求等。有了规范，浦城以土地、矿产、林木和水四类资源开展试点，打通国土、农业、林业、水利、环保、规划、住建等部门数据孤岛，编制了自然资源“一张表”。为让统计更具科学性，从四大类中再细分出十小类，充分利用现有数据成果。几番核验比对，初步摸清浦城的家底，而且权属也分得清清楚楚，特别是将国有产权和最容易混淆的集体产权分清。 “为分清权属，确权工作做得很细，如东风水库在确权时，原来登记年平均水位是302.25米，后来选择了301.25米，因为考虑到这一米牵扯到109亩集体农田，水库以租用方式进行蓄水，因此选择了后者，确保权属清晰无争议。”县水利局水资源管理站工程师黄锦铭说。 家底厘清了，就要明确所有权人和颁证。今年5月，浦城尝试选取了东风水库、羊角尾萤石矿、九里钼矿进行了登簿，并以复函形式由省国有自然资源资产管理局行使所有权，在全国率先探索实现了以统一的自然资源资产管理部门为所有权主体代表的自然资源确权登记。 目前，以浦城为突破口，南平全市都完成了改革试点工作，全市的大家底初步厘清：国有土地面积21.42万公顷；林业部门认定的国有林地面积9.46万公顷；矿区283个，共55个矿种；流域面积在50平方公里以上的河流有119条，平均水资源总量为269.86亿立方米。 解剖麻雀，破除数据重叠 “没有争议的都厘清了，剩下都是难啃的骨头，问题出在各部门自成体系，各有自己的地类标准，国土有12大地类，林业也有14个地类，标准不一，如国土部门的一部分园地就是林业部门的林地，国土部门的未利用地、草地被划为林业部门的宜林地。”南平市国有自然资源资产管理局副局长王冲说，为更直观展示国有自然资源资产现状，浦城将所有数据图斑统统装入一张底图，叠加了各类国有自然资源范围线、生态红线、基本农田保护红线、城乡建设总体规划等，在全省率先制成了“一张图”。 “南平是林业大市，林业部门与国土部门对林地的认定标准不一致，及权属交叉问题较为突出。如浦城县国土和林业部门对林地认定持异议的面积约585公顷，两部门权属认定不一致面积7729公顷，不一致比例接近一半。”王冲说，统一监管必须边界清晰，重点要解决林地与耕地、园地、建设用地、未利用地重叠问题。 解题尚无前例可循，只能摸着石头过河。在浦城菜园圃案例中，实地查看后，虽然采石场立项比森林公园早了两年，但是重叠的19.4亩山体未开发。因此，考虑到该地块是省级森林公园，保护生态利在千秋，县里协调矿区，业主黄君贤不仅让出了占用地，还多退了9.4亩。 与此相反，浦城富岭镇一家木材加工厂却保留原样。国土部门认为该地块是园地，因此在农转用报批时，无需获得林业主管部门批准，2014年批复了该项目，但是2016年林业部门仍然认定为林地，重叠面积6568平方米。依据事实，林业部门核减了该地块的重叠面积。 在王冲看来，4类数据重叠问题，不能“一刀切”，必须“解剖麻雀”。根据主体功能区规划的总体框架，结合国土空间开发适宜性来评价，宜耕则耕，宜林则林，尊重现状，一些经过土地审批手续的道路、水库设施等应为建设用地。“这些解决方法只是初窥门径，还有一些难题无法解决，如林地与园地之争，需要未来建立统一的自然资源分类体系，明确各资源类型的调查方法和认定标准，才能精准厘清各类型资源边界，全面摸清家底，并建立数据信息常态化、动态化调整的长效机制。” 资源变资产，为“生态银行”铺路 构建一个产权明确、边界清晰的自然资源管理体系，为南平打通资源变资产、资本的路径，通过“生态银行”模式将绿水青山变为金山银山铺平了道路。 顺昌是“生态银行”试点地区之一。林业是顺昌的主导产业之一，顺昌通过“生态银行”平台聚集碎片化林业资源，实现森林的连片经营，逐步推动林业现代化。目前，该县正力推的西坑森林旅游项目占地1.2万多亩，包括省属洋口林场7000亩和村集体1000多亩林地等。顺昌国有林场场长赵刚源是该项目的“操盘手”，他的另一个身份是顺林生态资源运营有限公司负责人，该公司是“生态银行”试点工作在顺昌的市场化运营主体。他说，国有林场带着7000亩林地合作入股，“吃”进村民1000多亩林地，赎买257亩，租赁806亩，所有这些自然资源都边界清晰，所以“吃”进来一点问题没有，国有林场给林农提供了组合套餐，可租、卖、托管、入股，并对应不同的回报机制。“将这些碎片化的生态资源集中并整治提升，转化成连片优质高效的资产包，再导入有实力有技术的运营商进行投资、开发、运营，形成受市场欢迎的产品包，从而将资源转变成资产和资本。” |
