近年来，区划调整成为推进城镇化进程的政策取向之一。据统计，从1996年至2001年，我国已有近40个地级市进行了40多次大大小小的区划调整。在福建，同安撤县设立厦门市同安区；漳州市设立龙文区，龙海市和芗城区部分区域并入；惠安县肖厝开发区的7个镇析出组成泉州市泉港区……这些调整，深刻影响了当地的经济和社会发展。其中，2002年5月结束的莆田市区划大调整最为引人瞩目。

　　这场改革涉及莆田市300多个企事业单位，关乎莆田市5万名干部职工的前途命运。

　　有1400多年历史的莆田县被撤销，莆田市4200平方公里山河重新安排，划分为荔城区、城厢区、涵江区、秀屿区和仙游县，原先阻碍生产力发展的体制性障碍被打破，一个全新的行政区划框架将莆田置于新的起跑线上。经过半年多的努力，这场以促进区域经济发展，推动城市化进程为主要目的的改革，效果正逐步显现……

　　视点背景

                             障     碍

                                 一、尴尬的“媳妇”

　　这段日子，莆田市秀屿区区长薛国进忙得乐陶陶。

　　先是中国石油总公司来了，打算在东吴港区投资2个亿，建起3万吨和5万吨的输油码头；接踵而至的是新加坡的客商，他们瞄准的也是东吴港区，第一期投资1000万美元，要建立大众船舶有限公司；前来论证东吴化工园区发展规划的专家们刚走，11月下旬，印尼能源部部长一行又来了，考察落户秀屿港区的合作项目LNG，首期工程投资209亿元……

　　陪同客人考察辖区，与客人们洽谈大项目，薛国进每天忙得脚不沾地，但他忙得高兴，因为有成果。而且，现在谈这些大事已少掉了很多体制性障碍，效率和成功率都比过去高多了。

　　薛国进所说的“过去”，指的是今年5月莆田大规模行政区划调整、秀屿区成立之前。那时候，薛国进是湄洲湾北岸经济开发区管理委员会主任。虽然也管着目前秀屿区所辖的大部分地块，但这个管委会只是莆田市政府的派出机构，不是一级地方政权，无法履行一级政府组织的完整职能，执法监督等问题无法解决，土地的管理审批等管委会说了不算，得由“婆婆”莆田县来定，薛国进平常得把不少精力耗在协调各方面关系上。

　　莆田县这个“婆婆”的盘子太大了，辖了26个乡镇，511个村委会、14个居委会，管了近161万人。人口占全市的54.66%，国土面积占全市48.3%。由于规模大，人口多，管理半径长，在领导和管理方面存在许多困难。

　　薛国进举了个例子。“比如超生户交纳社会抚养费的案子，我们这儿没有司法机构，所有案子都得由县里头处理，但县里要处理的事太多，顾不过来，结果案子拖了两三年仍然执行不了，人家孩子早就会走会跑了。”类似的悬案过去在湄洲湾北岸有不少。

　　“管委会不是一级地方政权，公、检、法的法律程序无法执行，不仅影响治安，还影响地方经济发展。我们既然叫做‘经济开发区’，就是要大力发展经济，而且这里也是莆田市最具发展前景的区域，但与县里的行政隶属关系没理顺，好多外商不愿和我们签约，因为他们清楚这是没有法律保障的。”薛国进说。

　　发生在北岸管委会辖区内的问题，只是莆田市行政区划调整前体制性障碍的一个缩影。

　　                        二、“隐语”背后的弊病

　　调整前的莆田市行政区划成型于撤地设市的1983年，至2001年，全市共辖莆田、仙游两县，城厢、涵江两区，湄洲湾北岸经济开发区、湄洲岛国家旅游度假区两个管委会。

　　由于历史条件的制约，当时搭建的行政区划框架存在许多缺陷。参与此次区划调整全过程的莆田市民政局局长范志豪对此了如指掌：“比如市、县、区驻地同在一城；市县同名，市小县大；百万人口的莆田县没有县城；县、区间资源互相渗透，管理交叉；城厢、涵江两区体量过小且被莆田县包围，缺乏发展空间；北岸开发区作为莆田市最具发展前景的区域，却没有一级政权机构，等等。所有这些，都给城市建设和行政管理带来极大不便，制约了莆田市的发展。”

　　当地人的几句“隐语”，影射了过去区划中存在的某些弊病：

　　“出门无（五）政府”，指市、县（区）、乡（街道）三级政权五个政府驻地都集中在城厢区的中心，政府机构重叠，权责不清，体制不顺。

　　“生蛋是莆田的，拉屎是涵江的。”涵江区面积才60多平方公里，却设了6个税务所，其中有两个是莆田县的。因为莆田县有不少企业设在涵江区，就得在涵江设所收税。这些企业的税由莆田县收走了，但具体的事务管理却要涵江负责，涵江人心理自然不平衡。

　　莆田县政府驻地在城厢区，没有县城。城市居民人地交叉，户粮分离，因此又有了“莆田县的县长，城厢区的户口”的说法。有县没城，使莆田县的第三产业发展受到制约。从莆田县的角度看，在城厢区的地头上办第三产业，是为他人作嫁衣裳，因为税被城厢区收走了。

　　莆田县的许多企事业单位分布在城厢区的各个角落，平常县和区在交通、城管、工商、卫生、环保等方面都存在着诸多矛盾，治安管理上扯皮的现象尤为严重。有人打了个比方。如果一桩刑事案件发生在县属单位的大院里，那么这桩案件就由县公安局管；但出了单位大院，就到了城厢区的地界，那就成了区公安局的事了。这就是所谓的“室内案件县局管，室外案件区局管。”

　　“天上两条线，地下两条管”。这是人们对水电工程重复建设的讽喻。只有18万人口的涵江区，建有两个水厂，莆田县一个，涵江区一个，地下一条水管属县供水厂，另一条属涵江区自来水公司。天上一条电线属莆田县电力公司，另一条属莆田市供电局。由于城厢、涵江两区的行政区域完全被莆田县包围，使得县、区的路、水、电等设施互相交叉，各建各的，各管各的，比比皆是的重复建设，浪费极大。

　                      　 三、“大哥”势大“家”难当

　　区划关系未理顺，还直接影响到整个城市的建设布局。

　　几年前市里决定在城厢区开辟梅园路，可路开到莆田县医院附近就卡住了。卡在了几间店面上。按照规划，这几间店面应该拆迁为梅园路让路，但人家不让拆。因为这几间店面属于莆田县，而梅园路开好后却属于城厢区的地界。扯皮的结果是，梅园路的工期延长，路线弯曲，有关部门及市、县、区领导都得出来调解。

　　由于县、区各执一己利益，没能形成全市一盘棋的观念，城市规划建设遭遇很多阻碍。莆田市建市19年，整个城市欠缺整体定位和气派，旧城改造后的新建楼房幢距离依然间隔不够，主干道旁很少绿化地，城市规划流于混乱、零碎，原因固然很多，但区划关系不顺难逃其咎。

　　资源分配不均也常成为县区争执的导火索。蓄水量3亿立方米的东圳水库是莆田全市工业、农业用水的主要来源。一到了汛期，泄洪问题就变得十分敏感。莆田县不愿泄，因为水库是属于县里的，泄水等于放掉钱；城厢区则要求泄，因为万一坝崩了，受淹的是城厢区。这样的矛盾连市里都难以解决……

　　涵江区素来是莆田市的经济中心，俗称“闽中小上海”，但面积只有60多平方公里，缺少发展腹地。别说开发大面积的工业园区，就连建垃圾处理场、公墓这样的公益项目，在境内都找不到合适地点，要建就得把腿伸到周边莆田县的地盘上。

　　就市政府本身来说，不合理的区划关系成为他们执政的阻力。有人打比方说，莆田市与莆田县的关系犹如联合国与美国，联合国的有关决议到了美国那儿不一定奏效。因为美国实力强大，有资本顶抗。这个比喻是否确切毋庸深究，莆田县实力强大确是实情。莆田县人口多，而且掌控了关乎全市国计民生的水电资源、基础设施及大批重大项目，人称“老大哥”。据说莆田市人大代表有半数以上户口在莆田县，有人开玩笑说，要是得罪了莆田县，开市人代会时莆田县的代表不举手，市政府的工作报告都难通过。

　　错综复杂的矛盾，已困扰了这片有着300多万人口的土地整整19年了，严重阻碍了当地的经济发展和城市建设，影响了政府行政效率。

　　调整不合理的区划体制，已成为莆田市发展急需突破的瓶颈。

　　 视点透视

　　                    制     变

　　                                           撤县设区

　　莆田市区划调整问题，1991年就开始研究了。到2002年5月1日，全市按新区划、新体制运行，中间经历了曲折艰难的过程。

　　区划调整的第一刀，就是撤掉莆田县。莆田县撤还是不撤，对历届市委、市政府都是个棘手问题。撤莆田县阻力很大，但如果莆田县不撤，许多错综复杂的关系难以理顺，方方面面的利益也摆不平，调整也是治标不治本。只有下决心撤掉莆田县，才能理顺莆田市的区划关系，这是关键。

　　莆田县一撤，市里将莆田县和城厢区、涵江区的行政区域统一整合，重新划成荔城、城厢、涵江、秀屿4个辖区。从根本上解决了县大区小，县包围区，有县无城等问题。市里将大的企业和事关国计民生的资源收回来直接管理，既避免了资源开发利用上的矛盾，又增强了市级政府的调控能力。

　　在这次调整中，城厢区一分为二，一部分变成荔城区，彻底送别“一城五府”。原莆田县的江口、梧塘、萩芦、白沙、新县、庄边和大洋六镇一乡划归涵江区，涵江面积从60多平方公里一下子扩大到752平方公里，体量过小的局面彻底改变。

　　新设立的秀屿区，由原北岸管委会的笏石、东庄、忠门、东埔、山亭、月塘6个乡镇与湄洲岛管委会所辖的湄洲镇及原莆田县的东峤、埭头、平海、南日等乡镇合并而成。秀屿区成立后，经济布局更趋合理，原先没有独立的人大和司法机关造成的诸多困难得到解决，强化了依法管理，提高了办事效率。

　　                              典范性的方案

　　通过这次行政区划调整，体制性的障碍消除了，许多矛盾迎刃而解。新设置的4个区域配置合理，资源分配比较科学，水、电、路各成体系，界线清楚，各个区实行属地管理，过去那种县与区之间为资源、税收等利益闹得不可开交的情况消除了。各个区都有临海面，产业特色突出，功能明确，实力相当，具有较强的自我发展能力。

　　据了解，这套方案也得到国务院的肯定。民政部官员认为，莆田的这个调整方案可以说是全国行政区划大范围调整的典范，可以列入行政区划研究史册。

　　采访中，莆田市委书记叶家松告诉记者，这次区划调整扩大了城区，带动了郊区，对加快整个莆田市的城市化进程大有裨益。

　　莆田县原有161万人口，人口密度大，居民中相当一部分从事二、三产业。撤销莆田县，将市辖区由原来的2个增加到4个后，市区规模明显扩大，这有利于生产要素的集聚和强化中心城市对区域经济的辐射功能，可以在更大的市区范围内合理配置资源，安排建设布局，进行产业结构调整和升级；有利于扩大内需，拉动全市经济持续增长；也有利于当地解决“三农”问题，有效增加农民收入，解决农村剩余劳动力转移难问题，充分发挥城市在区域经济和社会发展中的核心作用。

　　视点纵深

                               成    果

　　           扩大地盘干大事

　 莆田市完成区划调整至今才半年多，改革的成果在短期内还不能完全显现出来。但他们已尝到了甜头，效果最明显的是秀屿区与涵江区。

　　和秀屿区区长薛国进一样，涵江区区长林庆生这段时间也是忙得不亦乐乎，有了广阔的腹地，涵江可以伸展手脚办大事了。

　　萩芦、白沙、新县、庄边、大洋等山区乡镇划入涵江区后，垃圾无害化处理场、公墓等这些公用项目立即有了去处。这些山地资源为涵江区经济发展多元化提供了广阔的空间。江口、梧塘等经济强镇的纳入，使涵江区的城区范围成倍扩大，实力大增。

　　采访中记者了解到，涵江区、秀屿区有个相同的计划，接下去要对辖区重新进行规划布局，加快城市化建设步伐。

　　林庆生高兴地说，区划调整后明显的好处是可以做大工业园区，搞大项目，拉动全区经济发展。涵江区原有富丽明、兴利两个工业区，区划调整前由于区域面积小，工业区的规模也大不了，总是小打小闹。区划调整后，原属莆田县的江口镇并入了，江口规划面积7.3平方公里的赤港华侨经济开发区也随着“嫁”入，使涵江区经济发展的舞台迅速扩大。

                            　　  理顺关系好办事

　　莆田原是“农村版”城市，市区面积狭小。市公交公司的公交车一出城就是莆田县界，交通和建设部门对公交管理多头交叉，老闹矛盾，引发扣车、罚款等一系列问题。使得公交企业老也长不大，只能在城区3 5公里范围内打转，给市民工作、生活带来诸多不便。撤县建区后，随着城区的扩大，公交线路迅即延伸，新景点“快乐农庄”和郊区黄石公交车都开通了，线路还将延伸到秀屿和涵江等组团城区、江口侨乡和赤港高新技术开发区，群众拍手称快。

　　木兰溪是莆田的母亲河，水浮莲淤积严重影响泄洪。木兰溪从仙游流经莆田县、城厢区和涵江区。每年处于下游的涵江区都要花很高的成本清理水浮莲，但上游的莆田、城厢不统一行动，上流河道的水浮莲又顺流而下堵住下游涵江区的河道，三方老闹矛盾。区划调整后，市里把莆田县的木兰溪管理处收归市管，市水电局专门成立了河道管理队，配备12艘船和50名人员，多年的老大难问题一下子解决了。人们说，“有时真的是三个和尚没水喝，只有一个和尚，事情倒好办了。”

　　                         数据里头看变化

　　“莆田市调整行政区划，是促进区域经济发展的战略举措。”莆田市市委书记叶家松深有感触地说，“上层建筑如果阻碍生产力和经济发展，就需要变革。体制性障碍是最大的深层次问题，我们把消除体制性障碍作为突破口和切入点，以此理顺经济布局，推动生产力的发展。”

　　莆田市行政区划调整的初步成果，显示在这样一组数据里——今年第三季度，全市单季度国内生产总值为62.91亿元，同比增长12.4%；规模以上工业产值47.5亿元，同比增长45.5%，增幅居全省第一位。完成合同外资额3902万美元，同比增长3.4倍，实际利用外资7767万美元，同比增长1.1倍……一个充满活力的莆田市，正在海峡西岸崛起。

　                               区划调整后的城厢区在西扩

　　         区划调整后，莆田市加快“实施追赶战略，建设新兴港口城市”。图为繁忙的秀屿港。